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EL CESAR Y SUS RETOS

No cabe duda que el Departamento del Cesar experimentó un cambio en su estructura económica en los últimos 15 años.

Luego de ser un territorio dominado por el sector agropecuario, la minería del carbón se convirtió en la actividad que genera el mayor porcentaje de su producción. La explotación minera pasó de representar el 18% del valor agregado departamental en 2000, al 34% en 2015, mientras que el sector agropecuario se redujo del 20% al 10% en el mismo periodo.

Este cambio se debe fundamentalmente al inicio de los proyectos carboníferos en el centro del departamento, cuya producción se incrementó de 12 millones de toneladas a 45 millones toneladas entre los años mencionados. De esta manera, el Cesar pasó de una participación promedio inferior al 5% en la producción nacional de carbón a comienzos de los noventas, a tener la mitad en 2015.

Esta transformación trajo importantes cambios al departamento, en unos casos positivos y en otros no tanto. Un primer e
lemento que surge es que la economía cesarense es hoy muy dependiente de factores externos, como el precio internacional del carbón. El coeficiente de correlación entre el Producto Interno Bruto (PIB) del Cesar y el precio internacional del carbón es igual a 0,84 en el periodo 2000-2015, lo que demuestra la alta asociación entre estas dos variables .

Lo anterior impone un reto porque la variable que explica gran parte del comportamiento de la economía departamental se encuentra fuera del control de sus habitantes. Es importante realizar un seguimiento al precio internacional del carbón y entender las consecuencias que un aumento o descenso le puede traer a los diferentes sectores económicos del departamento.

También es importante que los cesarenses entiendan su nuevo papel en la economía nacional. El carbón es hoy el segundo producto más exportado del país, generándole cerca de 4.560 millones de divisas al año. Una contribución no despreciable en una nación con pocas exportaciones y con un alto déficit comercial, el cual se espera que cierre en un valor cercano al 5,0% del PIB a finales del 2016.

El Cesar, con sus ventas de carbón al exterior, contribuye a cerrar esta brecha comercial, de modo que el fomento a la actividad debería hacer parte de la política pública nacional y local.

Como resultado del crecimiento minero, el PIB del Cesar registró una tasa de crecimiento real promedio anual del 6% entre el 2000 y 2015, superior al 4,3% que se observó en el país. Esto llevó a que el departamento incrementara su participación en la economía nacional desde el 1,5% en 2000 a 1,8% en 2015, con un repunte de 2,1% en 2012. El descenso a 1,8% es resultado de la caída en el crecimiento promedio que, entre 2013 y 2015, fue de 2,4% en el departamento frente a 4,1% en el agregado nacional. El PIB per cápita registró una tendencia similar en este periodo, partió de un valor que era el 66% del promedio nacional en 2000 hasta llegar al 97% en 2011 y luego descender al 85% en 2015.

Otro hecho que vale la pena resaltar en este periodo es la disminución que se registró en la pobreza monetaria en el departamento. De tener el 62% de sus habitantes en condición de pobreza en 2002 se llegó al 42% en 2015, mientras que el porcentaje en condiciones de pobreza extrema se redujo del 19% al 11% en el mismo lapso de tiempo.

Aunque los resultados son positivos, sorprende que el descenso en el agregado nacional fuese mayor a pesar de haber tenido un crecimiento económico menor que el departamental. En efecto, la tasa de pobreza se redujo en 31% en Cesar frente al 44% del país y la pobreza extrema cayó en un 42% versus un 55%, respectivamente. Este es un primer elemento a considerar entre los retos del Cesar en los próximos años: ¿cómo puede contribuir la política pública a lograr una convergencia de los indicadores de pobreza del departamento con el agregado nacional?

Los indicadores de pobreza anteriores son un promedio departamental que esconde la alta variación que existe entre sus municipios y, en particular, entre Valledupar y las otras municipalidades. De acuerdo con el último dato disponible del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) para municipios correspondiente al Censo de 2005, solo Valledupar (32,7%) y San Alberto (34,3%) tiene un indicador por debajo del promedio departamental (44,7%). Esto señalaría que el resultado del departamento estaría muy influenciado por las condiciones básicas de la capital departamental. La gran mayoría de los municipios se encuentran por encima de ese valor, destacándose por sus precarias condiciones: Astrea (70,9%), Chimichagua (66,6%), González (66,3%), Pueblo Bello (83,4%) y Tamalameque (61,3%). Todo este análisis debe considerar que el Cesar está muy por encima de la media nacional de NBI: 27,8%.

Un último elemento que es importante mencionar sobre las condiciones de pobreza cesarense es la brecha existente entre las zonas urbanas y rurales. Mientras en las cabeceras municipales se registró un NBI de 35,8%, en el resto fue de 69,9%. El mejor resultado en las áreas rurales lo mostraba San Alberto con 46,8%, lo que implicaba que en la mayoría de los municipios al menos la mitad de su población tenía una necesidad básica insatisfecha. Inclusive Valledupar muestra una alta brecha rural-urbana, ya que se observaba que en su cabecera el 27,2% tenía alguna necesidad básica insatisfecha y en el resto llegaba al 63,4%.

Paralelo al crecimiento del sector minero, una de las grandes transformaciones que trajo a la economía departamental fue el impacto de las regalías provenientes de la explotación carbonífera en las finanzas públicas del departamento y sus municipios. En efecto, el gobierno departamental pasó de ejecutar regalías por $ 14.371 millones en 2000 a $ 606.590 millones en 2014, mientras que los municipios diferentes a la capital departamental incrementaron la ejecución de regalías de $ 850 millones en 2000 a $ 335.283 millones en 2015.

A comienzos de este año, el Presidente de la Drummond, José Miguel Linares, informó que la compañía pagó unos 5.000 millones de dólares en regalías y compensaciones al gobierno colombiano durante el periodo 1995-2015. Para colocar en contexto la dimensión de los recursos de regalías pagadas por la Drummond, se podría señalar que los recursos (aproximadamente $10,3 billones) equivalen casi a una reforma tributaria nacional, supera lo que pagaron por Isagen ($6,5 billones) y es un poco más de la mitad de lo que costó la ampliación de la refinería de Cartagena (US$ 8.000 millones).

El hecho de que la explotación carbonífera que realiza Drummond se concentre en el centro del Departamento del Cesar, permite suponer que el grueso de estos recursos debió ir a las arcas de los gobiernos municipales y del departamento. Las ejecuciones presupuestales de estos territorios indican que manejaron presupuestos cercanos a los $6 billones de pesos en el periodo 2000-2015.

Uno de los desafíos que debe enfrentar el departamento es el incremento en la calidad del gasto público. A juzgar por los resultados observados en la reducción de la pobreza, estos recursos no contribuyeron a bajarla de la mejor forma. Algunos indicadores sobre el uso de regalías indican que su uso no es el más apropiado. Por ejemplo, solo Astrea se ubicó entre los 100 primeros municipios con mejor índice de gestión de proyectos de regalías del país calculado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para 2015. Además, la gobernación del departamento, que ejecuta 115 de los 384 proyectos aprobados para el Cesar, ocupó el puesto 622 entre
las 1.243 entidades ejecutoras del país.

Sin lugar a dudas, el gran reto del departamento es mejorar la ejecución de los recursos, ya que varios informes indican que hay fondos sin ejecutar ($280 mil millones entre 2012 y 2015 según DNP) y obras que se quedan en el camino sin terminar (DNP informó que sólo el 11% de los proyectos estaban cerrados a junio 15 de 2016).

Además, es necesario revisar la pertinencia de los proyectos de inversión para que respondan a las necesidades del departamento. Por ejemplo, uno de los proyectos con mayores recursos fue la remodelación del estadio de futbol Armando Maestre Pavajeau, en Valledupar, con el cual se busca fomentar el deporte y promover espacios de esparcimiento y recreación entre sus habitantes. Sin embargo, el presupuesto del proyecto ($60.692 millones) equivale a seis veces el monto invertido en dotación de mobiliario escolar para los establecimientos educativos oficiales del departamento del Cesar en 2013.

Las inversiones tienen un costo de oportunidad y el costo de la primera fase del estadio equivale a: (i) construir 1.258 viviendas de interés social prioritario, (ii) cinco veces lo invertido por el departamento en salud pública en 2012, y (iii) tres veces el gasto en el régimen subsidiado y en calidad de la educación.

Finalmente, no debe perderse de vista la sostenibilidad de los proyectos una vez se ejecuten: cómo asegurar el mantenimiento de las vías o de los centros de salud y hospitales o de la Universidad Nacional. En la medida en que las regalías no pueden invertirse en la operación y mantenimiento de los proyectos, se requiere generar los recursos propios que permitan asegurar la vida útil de los mismos en el largo plazo.

Hay mucho espacio por mejorar en la recaudación tributaria de los municipios y el departamento, ya que la eficiencia promedio en los primeros es del 27% y en el segundo 52%. Esto es particularmente importante en el momento en que las regalías enfrentan una reducción significativa por el descenso en los precios internacionales del petróleo y carbón. Por ejemplo, la Contraloría General de la República (CGR) estimó una caída de unos $150 mil millones en el presupuesto 2015-2016 en el departamento del Cesar.

 

Por: Jaime Bonet

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