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Cincuenta años de cambios en la economía del Cesar

Jaime Bonet Morón    

 jbonetmo@banrep.gov.co                

María Aguilera Díaz

maguildi@banrep.gov.co

Hace cincuenta años se forjó la creación del Departamento del Cesar en medio del auge económico que le entregaba la producción de algodón. Probablemente los promotores del departamento no imaginaban que ese cultivo perdería importancia en la estructura económica y que el Cesar pasaría de ser una región agropecuaria a una minera en la primera mitad de siglo de vida. Este cambio es tal vez uno de los elementos más sobresalientes en la transformación de la estructura económica cesarense. Gracias a las ventas de carbón al exterior, el departamento del Cesar es uno de los mayores generadores de divisas que tiene el país en la actualidad.

No obstante, las características de enclave que tiene la explotación del mineral llevan a que los eslabonamientos de ese sector con el resto de la economía sean débiles. Contrario a lo que sucedía con el algodón, el carbón no genera mucho empleo ni tiene vínculos significativos con otros sectores productivos.

Sin embargo, la generación de regalías llevó a que el gobierno departamental y los de algunos municipios tuvieran unos crecimientos significativos en sus presupuestos. Tal vez una de las mayores frustraciones es ver que en muchos de los municipios, a pesar de los mayores recursos públicos, persisten rezagos en las condiciones sociales de sus habitantes cuando se compara con el resto del país.

Este artículo hace una breve revisión de los principales cambios en la estructura económica departamental, señalando las principales causas y consecuencias de esas transformaciones.

Una historia de bonanzas y crisis

En los últimos cincuenta años la economía del Cesar presentó un crecimiento promedio anual de 5,1%, superior al promedio del país (4,4%) y al de la región Caribe colombiana (4,5%), según el producto interno bruto (PIB). Durante esos años en el Cesar se dieron dos periodos de auge y uno de crisis (Gráfico 1). Los primeros quince años correspondieron a la bonanza económica generada por la agroindustria del algodón, que contribuyó con el mayor crecimiento del PIB departamental. Sin embargo, ese auge no se sostuvo y al caer en crisis la actividad algodonera siguieron cinco años de declive productivo con variaciones negativas de 1,7% promedio anual. El crecimiento de los últimos treinta años está determinado por la minería del carbón a gran escala y la agroindustria de la palma de aceite.

 

Una característica del crecimiento económico del Cesar, durante las primeras cinco décadas de vida, es la alta volatilidad relativa, superior a la del país y la región. Algunas de las causas que la pueden explicar es la alta dependencia de la producción de bienes primarios, como el algodón, la palma de aceite y el carbón, que están sujetos a factores climáticos adversos, como sequías intensas o exceso de lluvias, y a la fluctuación de los precios internacionales. Además, por ser productos de exportación están influenciados por la tasa de cambio real (Bonet, 2002).

En el Cuadro 1 se observa que el PIB del Cesar en el periodo 1961-1965 creció el doble de lo que registró el país. A su vez, el PIB per cápita de 1964 superaba en 30,4% al del total del país. En el siguiente quinquenio (1966-1970) hubo una desaceleración de la economía departamental y el crecimiento fue igual que el nacional, pero el crecimiento poblacional del Cesar fue el doble que el de Colombia, lo que llevó a que el PIB per cápita decreciera. La crisis del algodón ocasionó que el periodo 1981-1985 fuera el de más bajo crecimiento económico, a tal punto que el PIB per cápita cayó a la mitad del nacional (Gráfico 2). A partir de 1985 y hasta el 2005 la población del Cesar creció a tasas menores que la nacional y en la actualidad crece de manera similar.

Cabe destacar que durante el quinquenio 2001-2005 la economía cesarense registró el tercer mejor crecimiento, duplicando al nacional y logrando mejorar el PIB per cápita, aunque sin igualar al de Colombia, o superarlo como lo hacía en los comienzos de vida

del departamento. Una explicación de este crecimiento es que el volumen de producción de carbón extraído del Cesar presentó un notable incremento y posicionó al departamento como primer productor de este mineral en el país, desplazando a La Guajira a segundo lugar.

La estructura de la economía del Cesar se basa principalmente en actividades del sector primario y terciario. El Cuadro 2 muestra los cambios en la estructura del sector primario en los últimos quince años, donde la minería de carbón se colocó como la actividad de mayor aporte al PIB departamental, mientras que las agropecuarias se redujeron significativamente. Dentro del sector terciario también hubo cambios. A partir del segundo quinquenio de los setenta el comercio cedió participación a las actividades inmobiliarias que pasaron a primer lugar y se mantuvieron hasta el segundo quinquenio de los ochenta; luego la administración pública es la que lidera este sector y en la actualidad es la segunda actividad con mayor aporte al PIB departamental después de la minería. 

La bonanza y crisis del algodón

En 1947, con la creación del Instituto de Fomento Algodonero (IFA), se inició la política agrícola algodonera en Colombia. Esta institución fue iniciativa de la industria textil que necesitaba consolidar el abastecimiento de su principal materia prima, el algodón. Luego, en 1948, el agricultor vallenato Pedro Castro Monsalvo, al llegar al Ministerio de Agricultura, reformó el IFA en una entidad pública, convirtiéndola en un ente dedicado a la promoción del algodón, que abarcó todo el proceso productivo: investigación, subsidio al cultivador, asesoría técnica, desmotada y clasificación del algodón y venta de semilla e insumos. De igual manera, se dio el proceso de organización de los productores de algodón a nivel nacional. Además, se promulgó la ley de absorción obligatoria del producto nacional que abarcaba el algodón.

Posteriormente, otros factores influyeron en la consolidación de la producción y excedentes exportables del algodón en Colombia, entre ellos, la política de incentivo a las exportaciones con el Decreto 444 de 1967, que estableció el Certificado de Abono Tributario (CAT), y el alza de los precios internacionales del algodón, que pasó de 29,1 centavos de dólares la libra en la década de los sesenta, a 57,7 en la década de los setenta y 73,7 en la década de los ochenta (Bonet, 2000).

De esta manera, entre los años cincuenta y setenta se incrementó notablemente la producción algodonera del país, por la mayor área sembrada y la mejora del rendimiento. Entre 1950 y 1954 se sembraron en promedio 52.649 hectáreas anuales con una producción promedio anual de 13.596 toneladas de fibra de algodón, siendo el rendimiento de 258 kilogramos por hectárea (kg/ha). A partir de la década de los sesenta se consolida la producción, logrando la mayor expansión en el periodo 1975 y 1979 al alcanzar 293.787 hectáreas promedio anual que produjeron 379.456 toneladas promedio anual de fibras de algodón, con un rendimiento de 1.292 kg/ha. Esto contribuyó a que las importaciones comenzaran a descender y en 1959 se hicieran las primeras exportaciones de 1.003 toneladas.

En los años setenta las exportaciones de algodón representaron el 3,7% del total de las exportaciones del país y el 10,1% de las no tradicionales (Bonet, 2002).

En el Cesar el cultivo de algodón se inició a fines de los cuarenta, en Codazzi, sin mecanización y en tierras arrendadas. En los años cincuenta se expandió hacia la zona norte, en San Diego, La Paz, Valledupar, El Copey y Bosconia. Luego, en los sesenta y setenta, fue sembrado en las tierras de la zona sur, Aguachica, San Alberto, San Martín, Gamarra, La Gloria y Pelaya, entre otros. Esto atrajo a profesionales para prestar servicios técnicos agrícolas y mano de obra de otras regiones del país. Además, los créditos de la Caja Agraria impulsaron la tecnificación y la infraestructura con la instalación de las desmotadoras de la fibra (Calderón, 2010).

En los años sesenta estaba consolidada la actividad algodonera del Cesar y fue creciente la producción hasta mediados de los setenta cuando llegó a contribuir con el 44% del total nacional (Gráfico 3). Es así como, la superficie sembrada pasó de 42.202 hectáreas en 1962, aportó el 23,9% del área total sembrada en Colombia y el 63,2% en la región Caribe, a 126.737 hectáreas en 1975, registrando la mayor área sembrada que representaba el 43,4% del total nacional y el 53% del regional. No obstante, el rendimiento del algodón semilla bajó de 1.225 kilogramos por hectárea (kg/ha) en 1962 a 996 kg/ha en 1978, aunque en los años ochenta se recuperó y logró en 1985 el mayor rendimiento (1.799 kg/ha); sin embargo, las hectáreas sembradas no volvieron alcanzar el número en los setenta (Bonet, 2002).

A medida que el cultivo de algodón se fue expandiendo, las plagas llegaron a atacar la planta y la semilla almacenada, convirtiéndose en el mayor problema de los agricultores, ya que se hicieron tolerantes a los plaguicidas y este insumo llegó a representar entre el 20% y el 40% de los costos totales del cultivo (Calderón, 2010).

En 1979 se dio la primera caída del área sembrada con algodón, al registrar 48.567 hectáreas en el Cesar y 188.400 hectáreas en Colombia, regresando a los niveles de comienzo de los sesenta. Luego, en los ochenta y noventa, presentó alzas y bajas hasta llegar a caer en los últimos quince años en el Cesar a 4.320 hectáreas anuales en promedio entre 2001 y 2015 y en Colombia a 45.656 hectáreas en igual periodo.

En esta crisis se resalta la debilidad de los gremios algodoneros para negociar con las autoridades nacionales la refinanciación de los créditos en los términos solicitados por ellos, la fijación de precios de sus productos y la aplicación de subsidios del gobierno nacional. Hacia los años 1994 y 1995 fue cuando los algodoneros lograron refinanciar sus deudas para evitar los remates de los bancos. Esto último se logró como parte del Programa Nacional de Reactivación Agropecuaria (PRAN), que en un principio fue para reactivar el Cesar y luego se volvió política nacional (Bernal y Poveda, 2004)

Los ochentas fueron años de crisis económica

La economía del Cesar cayó en crisis entre 1982 a 1986 cuando el PIB departamental presentó variaciones negativas (Gráfico 1).

Según Bernal y Poveda (2004), fueron varios los factores que ocasionaron esta situación, entre ellos: (i) la quiebra y/o los altos niveles de endeudamiento de un gran número de medianos y grandes productores dedicados a la actividad agroindustrial del algodón, que no estaban preparados para enfrentar el más bajo rendimiento del cultivo; (ii) el deterioro del suelo utilizado con cultivos de algodón por el uso abusivo de pesticidas e insecticidas; (iii) la caída de las exportaciones de ganado, a la vez, la ganadería se afectó con la crisis algodonera ya que redujo el consumo de carne de res y las inversiones en hato ganadero, mermándose en un 23% el inventario ganadero entre 1982 y 1995; y (iv) los problemas de inseguridad en forma de atraco y abigeato.

Como consecuencia de lo anterior, desaparecieron un conjunto de actividades que se habían desarrollado con la agroindustria del algodón, como fueron las financieras, las desmotadoras, la aviación para la fumigación, el mercado de tierras. Por otra parte, no se inició otra actividad económica que diera los ingresos para mantener el bienestar logrado por el algodón. Después de tener un PIB per cápita que superaba el promedio nacional, el departamento llegó a cerca de la mitad de ese indicador. Este es un claro reflejo del golpe que significó la crisis del algodón para el territorio cesarense.

 El auge minero

Luego de ser un territorio dominado por el sector agropecuario, la minería del carbón se convirtió en la actividad que genera el mayor porcentaje de su producción. La explotación minera pasó de representar el 0,1% del valor agregado departamental en el quinquenio 1961-1965, al 33,6% en 2011-2015, mientras que el sector agropecuario se redujo del 70% al 9,1% en el mismo periodo (Cuadro 2). Este cambio se debe fundamentalmente al inicio de los proyectos carboníferos en el centro del departamento, cuya producción se inició en los años noventa y alcanzó los 45 millones de toneladas entre los años mencionados. De esta manera, el Cesar pasó de una participación promedio inferior al 5% en la producción nacional de carbón a comienzos de los noventas, a tener la mitad en 2015.

Esta transformación trajo importantes cambios al departamento, en unos casos positivos y en otros no tanto. Un primer elemento que surge es que la economía cesarense es hoy muy dependiente de factores externos, como el precio internacional del carbón. El coeficiente de correlación entre el Producto Interno Bruto (PIB) del Cesar y el precio internacional del carbón es igual a 0,84 en el periodo 2000-2015, lo que demuestra la alta asociación entre estas dos variables. Lo anterior impone un reto porque la variable que explica gran parte del comportamiento de la economía departamental se encuentra fuera del control de sus habitantes. Es importante realizar un seguimiento al precio internacional del carbón y entender las consecuencias que un aumento o descenso le puede traer a los diferentes sectores económicos del departamento.

También es trascendente que los cesarenses entiendan su nuevo papel en la economía nacional. El carbón es hoy el segundo producto más exportado del país, generándole cerca de 4.560 millones de divisas al año. Una contribución no despreciable en una nación con pocas exportaciones y con un alto déficit comercial, el cual se espera que cierre en un valor cercano al 3,5% del PIB a finales del 2017.

El Cesar, con sus ventas de carbón al exterior, contribuye a cerrar esta brecha comercial, de modo que el fomento a la actividad debería hacer parte de la política pública nacional y local. Sin embargo, existe un reto importante en esa producción porque algunos de los países desarrollados que consumen esta fuente de energía, están en procesos de sustituirla por unas con menos impacto en el medio ambiente. De disminuirse el consumo internacional del carbón, el departamento podría terminar con un bien de baja demanda internacional.

Como resultado del crecimiento minero, el PIB del Cesar registró una tasa de crecimiento real promedio anual del 5,5% entre el periodo 2006-2010 y del 5,0% entre 2011 y 2015, superior al 4,7% y 4,6% que se observó en el país, respectivamente (Cuadro 1). Esto llevó a que el departamento incrementara su participación en la economía nacional desde el 1,5% en 2000 a 1,8% en 2015, con un repunte de 2,1% en 2012. El descenso a 1,8% es resultado de la caída en el crecimiento promedio que, entre 2013 y 2015, fue de 2,4% en el departamento frente a 4,1% en el agregado nacional. El PIB per cápita registró una tendencia similar en este periodo, partió de un valor que era el 66% del promedio nacional en 2000 hasta llegar al 97% en 2011 y luego descender al 82,6% en 2016.

Una de las grandes transformaciones que trajo el crecimiento del sector minero a la economía departamental, fue el impacto de las regalías provenientes de la explotación carbonífera en las finanzas públicas del departamento y sus municipios. En efecto, el gobierno departamental pasó de ejecutar regalías por $ 14.371 millones en 2000 a $ 606.590 millones en 2014, mientras que los municipios diferentes a la capital departamental incrementaron la ejecución de regalías de $ 850 millones en 2000 a $ 335.283 millones en 2015.

En un reporte en 2016, el Presidente de la Drummond, José Miguel Linares, informó que la compañía pagó unos 5.000 millones de dólares en regalías y compensaciones al gobierno colombiano durante el periodo 1995-2015. Para colocar en contexto la dimensión de los recursos de regalías pagadas por la Drummond, se podría señalar que los recursos (aproximadamente $10,3 billones) equivalen a lo que se recauda en una reforma tributaria nacional, supera lo que pagaron por Isagen ($6,5 billones) y es un poco más de la mitad de lo que costó la ampliación de la refinería de Cartagena (US$ 8.000 millones).

El hecho de que la explotación carbonífera que realiza Drummond se concentre en el centro del Departamento del Cesar, permite suponer que el grueso de estos recursos debió ir a las arcas de los gobiernos municipales y del departamento. Las ejecuciones presupuestales de estos territorios indican que manejaron presupuestos cercanos a los $6 billones de pesos en el periodo 2000-2015.

Algunas reflexiones finales

  • Las transformaciones económicas han llevado a la economía del Cesar de un territorio agropecuario a uno minero.
  • A pesar del mayor crecimiento económico en los últimos años, el producto por habitante departamental no ha alcanzado el nivel que llegó a tener cincuenta años atrás cuando se ubicaba entre los primeros del país. Gran parte de este resultado es consecuencia de la poca generación de empleo y los escasos eslabonamientos con otros sectores de la minería, diferente a lo que sucedía con la producción algodonera.
  • En la medida en que la economía del carbón ha sido un gran generador de ingresos para los presupuestos públicos del gobierno departamental y los municipales, son varios los desafíos que debe enfrentar la administración pública. Por un lado, y dada la alta volatilidad que caracteriza este sector, es importante realizar seguimientos al precio internacional del carbón y a la tasa de cambio real para entender mejor las dinámicas y suavizar posibles choques que estos puedan traer a la economía.
  • Aparte de esto, el departamento enfrenta un importante desafío en materia de calidad del gasto público, en especial cuando actualmente la administración pública es el segundo sector que más aporta a la producción departamental.
  • A juzgar por los resultados observados en la reducción de la pobreza, estos recursos no contribuyeron a bajarla significativamente.
  • Algunos indicadores sobre el uso de regalías indican que su uso no es el más apropiado. Por ejemplo, solo el municipio de Astrea se ubicó entre los 100 primeros municipios con mejor índice de gestión de proyectos de regalías del país calculado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) para 2015.
  • Además, la gobernación del departamento, que ejecuta 115 de los 384 proyectos aprobados para el Cesar, ocupó el puesto 622 entre las 1.243 entidades ejecutoras del país.
  • Sin lugar a dudas, el gran reto del departamento es mejorar la ejecución de los recursos, ya que varios informes indican que hay fondos sin ejecutar ($280 mil millones entre 2012 y 2015 según DNP) y obras que se quedan en el camino sin terminar (DNP informó que sólo el 11% de los proyectos estaban cerrados a junio 15 de 2016).

Referencias bibliográficas

Bonet, Jaime. (2002). “Las exportaciones de algodón del Caribe colombiano”, en Experiencias exportadoras del Caribe colombiano, Adolfo Meisel editor), Cartagena, Banco de la República, Colección de Economía Regional, diciembre.

Bernal, Fernando y Poveda, Dagoberto. (2004). Crisis algodonera y violencia en el departamento del Cesar, Cuadernos PNUD – MPD, Investigaciones sobre el desarrollo social de Colombia, Bogotá, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Ministerio de la Protección Social de Colombia, enero.

Calderón, Wil. (2010). Bonanza y crisis del algodón en el Cesar, 1950-2010, Imagen Visual Ltda, Valledupar.

 

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